La aprobación de la ahora ya lejana Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, nos trajo la primera referencia expresa al concepto del expediente administrativo. En concreto, el artículo 70.1 viene a definir el expediente administrativo como “el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla”.
A pesar de la importancia que a priori podría suponer dicho concepto sobre el procedimiento administrativo, no es hasta la aprobación de la citada Ley cuando tenemos una noción específica y clara de lo que realmente es el expediente administrativo.
Hasta entonces, la jurisprudencia del Tribunal Supremo venía a suplir la falta de una concepción clara, haciendo distintas referencias a lo que podía entenderse como expediente administrativo, y, en adición a ello, criticando ciertas actuaciones de la Administración respecto a la gestión de los documentos y de las actuaciones que conforman un expediente administrativo, ya que muchas veces se producen remisiones espontáneas, se remiten expedientes erróneos o inexistentes, o directamente se remiten expedientes que no se corresponden con los del propio contribuyente.
Esta situación, además de menoscabar los derechos de defensa de los interesados u obligados tributarios impidiendo el acceso a toda la documentación y a las actuaciones que se han desarrollado a lo largo del procedimiento, también conlleva en determinadas ocasiones dilaciones indebidas y, a su vez, se priva al obligado tributario del porqué se ha iniciado un procedimiento frente al mismo.
Como veníamos diciendo, en vistas a tratar de resolver dicha situación, el propio Tribunal Supremo ha venido a querer controlar, en cierta manera y dentro de sus posibilidades, la operativa que venía a desarrollar la Administración en la remisión de los expedientes administrativos y a tratar de evitar las “malas prácticas” o “malas artes” que en ciertas ocasiones la Administración pone en juego para que el contribuyente no tenga éxito en sus alegaciones o recursos.
Diversas sentencias del Tribunal Supremo recientemente publicadas vienen a poner coto a determinadas actuaciones por parte de la Administración respecto al expediente administrativo, a los efectos de establecer una serie de premisas básicas que se deben respetar en la gestión del mismo.
En primer lugar, contamos con la Sentencia núm. 4488/2023 de fecha 27 de octubre de 2023 (Rec. 2490/2022) que viene a limitar la posibilidad de que la Administración pueda hacer envíos complementarios o remisiones espontáneas del expediente administrativo una vez ya se ha remitido a los órganos económico-administrativos, dado que conforme indica el Alto Tribunal “no puede resolverse la conformidad o no a Derecho de una resolución del TEAR en función de un futurible, en particular, en función de una posibilidad de revisión de sus propios actos que atribuye el ordenamiento jurídico a la Administración Tributaria, que se desconoce si se hubiera producido y en qué términos”.
Básicamente, lo que viene a defender el Tribunal Supremo es que la Administración Tributaria, de forma autónoma, no puede hacer remisiones o complementos al expediente administrativo salvo que sea el propio órgano económico-administrativo el que lo solicite (y con motivación del porqué se solicita dicho complemento o rectificación), dado que ambos deben actuar con independencia funcional.
Todo ello, siendo que cuando el asunto llega a cualquier órgano económico-administrativo, esté se ““erija en auténtico árbitro, no solo de la resolución final de la controversia, sino del procedimiento administrativo mismo que debe transitarse para su obtención, sin perjuicio de que se reconozca al órgano administrativo que dictó el acto cierto margen de decisión (…) como, por ejemplo, anular total o parcialmente, en determinadas circunstancias, el acto impugnado antes de la remisión del expediente al tribunal económico-administrativo”.
Es, en el caso analizado, el Tribunal Económico-Administrativo Regional el que debe decidir en todo momento cuando el asunto está en su mesa si se precisa de un complemento, rectificación o aclaración del expediente administrativo, motivando en todo caso el porqué de tal solicitud, dado que si la Administración Tributaria pudiera de forma autónoma enviar remisiones espontáneas o hacer rectificaciones o adiciones al expediente administrativo se podría llegar a afectar al devenir de la reclamación económico-administrativa.
Dicha actuación, que afectaría a los principios básicos sobre los que se construye el sistema tributario, también tendría sus nefastas repercusiones contra los propios pilares del ordenamiento jurídico como son la seguridad jurídica o la garantía de los derechos de defensa.
En segundo lugar, tenemos la sentencia del Tribunal Supremo núm. 3989/2023, de fecha 2 de octubre de 2023 (Rec. 109/2022) que pone el foco en uno de los elementos fundamentales del expediente administrativo y mayormente descuidado por la Administración, como viene a ser el índice documental.
El artículo 48 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, regula la exigencia de que todo expediente administrativo tenga un índice, no pudiendo considerarse índice “al simple enumerado de documentos” tal y como establece el Tribunal Supremo, insistiendo en dicha sentencia “en que la exigencia legal del índice resulta no solo razonable sino también por cuestión de diligencia y eficacia a la hora de permitir una consulta ordenada de toda la documentación obrante”.
Además, se debe tener en cuenta que en última instancia, tal y como recuerda el Tribunal Supremo a través de la cita en la resolución analizada de la sentencia del Tribunal Supremo núm. 2240/2015, de fecha 8 de mayo de 2015 (Rec. 422/2014) “es el Juez quien tiene la última y definitiva palabra tanto sobre el contenido e integración del expediente como sobre su ordenación y confección”.
Y, por último, tenemos la sentencia del Tribunal Supremo núm. 4584/2023, de fecha 2 de noviembre de 2023 (Rec. 1596/2022) que se pronuncia estableciendo la obligación que tienen todos y cada uno de los órganos administrativos de remitir los expedientes de forma completa dentro del plazo conferido por el artículo 235 de la Ley General Tributaria, plazo que, recuerda el Alto Tribunal “tiene naturaleza preclusiva para la Administración Tributaria, de modo que no resulta posible la remisión espontánea de complementos al expediente administrativo inicialmente remitido y que no hayan sido solicitados por el Tribunal Económico Administrativo, de oficio o a instancia de parte”.
En adición a lo anterior, el propio Tribunal Supremo hace ver que dejar en manos de la Administración Tributaria la posibilidad de realizar remisiones espontáneas puede suponer un verdadero quebranto a la igualdad de partes, dado que podría darse el caso de que a través de dicho complemento se diera respuesta a alegaciones o recursos formulados por el contribuyente ante instancias superiores.
Así pues, el propio tribunal establece que “la remisión de un complemento del expediente administrativo a voluntad de la propia Administración y al margen de los condicionamientos expuestos, puede resultar letal para el mantenimiento del equilibrio que la normativa intenta preservar en el ámbito de la vía económico-administrativa, pudiéndose entender, a la postre, como una respuesta o contestación a las alegaciones del reclamante.”
Por tanto, podemos apreciar del examen de la jurisprudencia del Tribunal Supremo la importancia, por no decir la indispensabilidad del expediente administrativo y todo de cuanto se deriva del mismo, tanto para el aseguramiento de los derechos del contribuyente en cualquier tipo de procedimiento administrativo, como para poner freno a ciertas actuaciones de la Administración en la gestión del expediente administrativo que podrían llegar desvirtuar las alegaciones y recursos que el contribuyente tuviera pensado interponer frente al acto administrativo.
